Quelques remarques sur l’absence de subventions agricoles en Nouvelle-Zélande I

La Nouvelle-Zélande est souvent citée comme l’illustration d’un pays ayant réussi à se passer de subventions agricoles étatiques. A travers plusieurs billets, j’aimerais examiner les caractéristiques de cette absence de politique agricole. Dans un premier temps, je me pencherai sur les étapes et les raisons de l’abandon des subsides ; un deuxième post sera consacré quant à lui aux conséquences directes des réformes sur le monde agricole néozélandais et la divergence des parcours relative aux secteurs de production ; enfin, une troisième publication questionnera l’absence actuelle de support étatique en faveur de l’agriculture et montrera que, si le soutien n’existe pas en termes financiers, il peut en revanche se décliner sous d’autres formes.

Ainsi, dans ce premier billet, j’examine les raisons qui ont poussé le pays à abandonner les subsides et les conséquences directes que les réformes ont générées, ainsi que les formes de discours qui émanent du débat public en relation à cette politique agricole dérégulée.

La Nouvelle-Zélande est reconnue comme un Etat ne fournissant presque aucun subside à ses agriculteurs. Parmi les pays de l’OCDE, la Nouvelle-Zélande se trouve en queue de peloton en termes de soutien aux producteurs, comme on peut le voir dans le graphique ci-dessous. En 2012, la Nouvelle-Zélande affiche un pourcentage des recettes agricoles brutes de 0.8%, alors que ce taux monte à 56.6% pour la Suisse, deuxième après la Norvège (63.1%).

oecd
Soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes (Source: OCDE, “Estimations du soutien aux producteurs”, 2013).

Une expression mot revient systématiquement lorsque l’on étudie l’abandon des subventions : « Rogernomics ». La contraction de Roger, du nom de Roger Douglas le Ministre des Finances de l’époque et « economics », en référence au « Reagonmics ». Le terme qualifie les nombreuses réformes engagées par le quatrième gouvernement travailliste débutant en 1984, avec la victoire de ce parti (centre-gauche) emmené par David Lange sur le National Party (centre-droit).

De quoi parle-t-on?

Avant d’expliquer les raisons des réformes, il convient avant tout de montrer l’origine des subventions et à qui elles étaient attribuées.

Avant 1984, les subsides sont avant tout liés à la production agricole et se déclinent en plus de 30 mesures, parmi lesquelles une subvention à l’utilisation d’engrais, des mesures d’incitation au développement de l’exploitation, des prêts concessionnels à des taux d’intérêt avantageux afin d’augmenter le nombre de têtes de bétail ou encore un régime de taxation favorable. Les éleveurs de moutons et de bœufs sont les premiers bénéficiaires de telles subventions. En 1984, environs 40% de leur revenu vient du gouvernement.

Les subventions sont nées de la perte d’un client important pour la Nouvelle-Zélande. En effet, en 1973, le Royaume-Uni devient membre de la Communauté économique européenne (CEE) et par conséquence fait partie de la Politique agricole commune qui promeut une autonomie agricole au niveau européen. Or, le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande entretenaient des liens historiques privilégiés, la Nouvelle-Zélande étant considérée comme la ferme britannique du Pacifique. Dès la fin du 19ème siècle jusqu’aux années 60, le Royaume-Uni est de très loin le premier client du pays qui exporte de la viande (agneau et bœuf principalement), du beurre et de la laine. Avec la demande d’adhésion du Royaume-Uni à la CEE et après les dispositions transitoires négociées entre la Nouvelle-Zélande et la CEE, tout traitement préférentiel est aboli. Face à ces difficultés, auxquelles s’ajoute un choc pétrolier, le pays mise sur les subventions étatiques pour aider un secteur primaire mal en point et qui lui tient à cœur pour des raisons économiques et historiques.

subsidies
Subventions agricoles en Nouvelle-Zélande en taux de soutien au producteur (Source: New Zealand Institute of Economic Research, “Farming subsidy reform dividends”, 2006).

 

Une situation de crise

Pourtant, les années 1980 voient un revirement radical en matière d’intervention étatique. Voyons maintenant les principales raisons qui motivent ces réformes, tout en gardant à l’esprit que les explications qui suivent ne sont pas exhaustives.

Premièrement, le pays se trouve alors dans une situation de crise économique, se caractérisant par un chômage élevé (7% en 1983 contre 1% dix ans plus tôt), une croissance du PIB très faible, un déficit public élevé enflant la dette du pays et une inflation galopante (10% voire 15% dans les années précédant 1984).  La Nouvelle-Zélande subit aussi les conséquences des deux chocs pétroliers qui marquent les années 70.

Vient ensuite une explication purement politique – ou électoraliste. Selon certains, le fait que les agriculteurs ne comptent pas parmi les électeurs traditionnels du parti travailliste qui entre alors au pouvoir, auraient amplifié les réformes. En d’autres termes, le gouvernement de Roger Douglas – travailliste – se serait « lâché », en ne se souciant que peu du sort des agriculteurs et de leur mécontentement, du moins en termes de calcul électoral.

Enfin, les réformes s’inscrivent dans un mouvement idéologique « néolibéral » d’inspiration reaganienne ou thatchérienne qui se développe dans les années 80. L’agriculture n’est d’ailleurs pas le seul secteur touché par les réformes économiques. De manière un peu surprenante, de nombreuses critiques, émanant pourtant de la gauche, accusaient le Premier Ministre des années 1975-1984 (de droite) de trop intervenir dans l’économie. Par la suite, le gouvernement travailliste met en place des réformes libérales pendant ses deux mandats, à savoir la transformation de services étatiques en state-owned entreprises (entreprises publiques) décentralisés, un assouplissement de l’impôt sur le revenu, l’abolition du statut de fonctionnaire ou encore une redéfinition du rôle de stabilisateur des prix de la Banque centrale. Par ailleurs, ces mesures ne manqueront pas d’inspirer d’autres pays, la Nouvelle-Zélande acquérant ainsi son statut de laboratoire du libéralisme.

Pour revenir à l’agriculture, c’est dans ce cadre de pensée (néo)libéral que certains économistes critiquent activement une politique de subsides qui produirait des effets de distorsion. Vangelis Vitalis (2007)[1] en identifie trois : une déconnexion entre offre et demande résultant en une surproduction ; un gonflement artificiel du prix des terres agricoles ; des fausses  incitations pour les agriculteurs qui continuaient à s’étendre et acheter des terres.

Au fond, et en conclusion, cette petite introduction historique montre que l’importante réforme de la politique agricole en Nouvelle-Zélande s’inscrit dans une large politique de dérégulation, qui caractérise alors de nombreux pays dits développés dans cette période à partir de la fin des Trente Glorieuses. Dans le prochain billet, il sera question des conséquences de la réforme agricole au niveau économique, social et environnemental.

[1] Vangelis Vitalis (2007). “Agricultural subsidy reform and its implications for sustainable development: the New Zealand experience”, Environmental Sciences 4, pp.21-40.

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